И.З. Фархутдинов
Международное инвестиционное право и процесс
Учебник. - М.: "Проспект", 2010.

Глава 12. Разумное государственное вмешательство в международный инвестиционный проект: правовые последствия (на примере международной арбитражной практики)

12.4. Российский опыт дорегулирования международного инвестиционного контракта (на примере «Сахалина-2»)

12.4.2. Как создавался «Сахалин-2»

На становление и дальнейшее развитие законодательства в сфере недропользования конкретное влияние оказала практика заключения и осуществления международного инвестиционного проекта "Соглашение о разделе продукции - "Сахалин-2" (или сокращенно СРП "Сахалин-2"). Изучение предыстории и истории заключения и действия этого СРП помогает на конкретном организационно-правовом материале представить проблемы становления и формирования законодательства о соглашениях о разделе продукции.

Хронологическое изучение данного вопроса показывает, что начало осуществления этому крупнейшему проекту положили Миннефтегазпром СССР и Геолком РСФСР, которые совместным приказом от 20 мая 1991 г. N 173/10 "Об организации конкурса предложений инофирм по созданию совместного предприятия с ПО "Сахалинморнефтегаз" для освоения месторождений нефти и газа на шельфе о. Сахалин" поручили ПО "Сахалинморнефтегаз" провести конкурс по выявлению возможных участников совместного предприятия по разведке и разработке нефтегазовых месторождений шельфа о. Сахалин и представить до 20 сентября 1991 г. Организационному комитету предложения по итогам конкурса для утверждения. С учетом итогов конкурса ПО "Сахалинморнефтегаз" поручалось подготовить совместно с инофирмами до 1 мая 1992 г. технико-экономическое обоснование и учредительные документы на создание совместного предприятия по освоению месторождений нефти и газа на шельфе о. Сахалин.

На момент проведения данного конкурса ПО "Сахалинморнефтегаз" в соответствии с Кодексом РСФСР о недрах не имело актов приемки-передачи Пильтун-Астохского и Лунского месторождений, горноотводных актов или иных разрешительных документов на разработку данных месторождений. Условия конкурса, утвержденные вышеназванным совместным приказом, не устанавливали условия возможной разведки и разработки месторождений и предоставление прав пользования по конкретным участкам недр шельфа о. Сахалин. Более того, в условиях конкурса прямо указывалось, что целью конкурса является определение иностранного партнера по созданию с ПО "Сахалинморнефтегаз" совместного предприятия, а предметом конкурса - предложения инофирм на создание такого предприятия.

Верховный Совет РСФСР постановлением от 27 мая 1991 г. N 1343-1 "О создании свободной экономической зоны "Сахалин" (СЭЗ "Сахалин")" [560] предоставил Сахалинской области статус свободной экономической зоны с льготным налоговым и таможенным режимами и упрощенным порядком осуществления экспортно-импортных операций. Данным постановлением Совету Министров РСФСР поручалось утвердить Положение о свободной экономической зоне "Сахалин" и определить совместно с Правительством СССР районы континентального шельфа и экономические зоны СССР, включаемые в СЭЗ "Сахалин". Правительство РФ данное постановление не выполнило.

Правительство РСФСР, не изменяя условия вышеупомянутого конкурса, утверждает новую комиссию по рассмотрению предложений инофирм и поручает ей принять решение по выбору иностранного партнера с учетом государственных интересов РСФСР и, как там написано, интересов свободной экономической зоны "Сахалин" [561] (не учитывая, что на тот период отсутствовали нормативно-правовые акты по условиям данной экономической зоны), имея в виду первоочередную поставку природного газа с месторождений Сахалинского шельфа для обеспечения потребностей Сахалинской области, Хабаровского и Приморского краев.

Правительственная комиссия решением от 27 января 1992 г. выбрала консорциум, состоящий из корпорации "МакДермотт", корпорации "Мицуи" и корпорации "Маратон Ойл", для выполнения детального технико-экономического обоснования по освоению Пильтун-Астохского и Лунского месторождений и заключения соглашения с объединением "Сахалинморнефтегаз" (пп. 3 и 6 решения комиссии).

В соответствии с данным решением Правительственной комиссии от 27 января 1992 г. Правительство РФ распоряжением от 28 марта 1992 г. N 596-р поручило Минэнерго России от имени Правительства РФ провести переговоры и заключить соглашение с консорциумом фирм "Марафон Петролеум Сахалин, Лтд", "Мицуи и Ко, Лтд" и "МакДермотт Интернешнл Инвестимент К°" (консорциум "МММ") о совместной разработке технико-экономического обоснования проекта освоения Пильтун-Астохского и Лунского месторождений и обеспечить участие ПО "Сахалинморнефтегаз" в этой работе. Данным распоряжением Правительство РФ изменило статус иностранных компаний, установленных распоряжениями Правительства РФ от 23 декабря 1991 г. N 179-р и 28 марта 1992 г. N 596-р в части участия иностранных компаний в качестве партнеров ПО "Сахалинморнефтегаз", предоставив им приоритет по составлению ТЭО вместо ПО "Сахалинморнефтегаз". Этим же распоряжением (п. 6) Минэкономики России совместно с федеральными органами власти и администрацией Сахалинской области по результатам экспертизы технико-экономического обоснования поручалось внести в Правительство РФ предложения по освоению Пильтун-Астохского и Лунского месторождений.

Следует обратить особое внимание на то, что консорциум "МММ" был выбран как партнер ПО "Сахалинморнефтегаз" только для составления ТЭО освоения Пильтун-Астохского и Лунского месторождений.

С вступлением в силу 15 мая 1992 г. Закона РФ "О недрах" и 20 августа 1992 г. Положения о порядке лицензирования пользования недр [562] участки недр могут быть представлены только на конкурсной основе, что не было осуществлено по Пильтун-Астохскому и Лунскому месторождениям или не было подтверждено право пользования недрами в четырехмесячный срок путем предоставления лицензии (пп. 19.1 и 19.4 Положения). Консорциум "МММ" и ПО "Сахалинморнефтегаз" в установленном законодательством порядке не получили лицензии на право пользования недрами по Пильтун-Астохскому и Лунскому месторождениям.

Консорциум в составе "Марафона", "МакДермотта", "Мицуи", к которым присоединились без соответствующего решения Правительства РФ "Мицубиси" и дочерняя фирма компании "Ройял датч/Шелл" совместно с ПО "Сахалинморнефтегаз" представили 31 декабря 1992 г. в Главэкспертизу Минэкономики России ТЭО освоения Пильтун-Астохского и Лунского месторождений. На каком основании в консорциум были включены "Мицубиси" и дочерняя фирма компании "Ройял датч/Шелл" в заключении подкомиссии Главэкспертизы Минэкономики России от 17 марта 1993 г. не указано. Более того, на с. 2 заключения отмечено, что исключительное право на разработку ТЭО предоставлено консорциуму в составе "Марафона", "МакДермотта", "Мицуи", "Мицубиси" и дочерней фирме компании "Ройял датч/Шелл" по итогам конкурса, объявленного в мае 1991 г., что не соответствует действительности.

В этом заключении отмечено, что в ТЭО [563] не достигнуты результаты, благодаря которым консорциум "МММ" выиграл конкурс на исключительное право разработки ТЭО, и что начало добычи нефти, газа и конденсата сдвинуто на более поздний срок, значительно увеличены капитальные затраты, что отрицательно сказалось на эффективности проекта. Авторы ТЭО не пришли к выбору оптимального варианта. В ТЭО не предусмотрено обеспечение сырьем Хабаровского и Приморского краев, а решается задача обеспечения только Сахалинской области и экспорт сырья. С учетом многочисленных замечаний и предложений подкомиссия Главэкспертизы Минэкономики России рекомендовала дальнейшую доработку проекта.

В сводном заключении государственной экологической экспертизы от 25 февраля 1993 г. отмечается, что многие вопросы, имеющие важнейшее значение в обеспечении экологической безопасности проекта, рассмотрены и изучены недостаточно полно, вопросы воздействия комплекса на морской промысел недостаточно проработаны. Вместе с тем экспертная комиссия рекомендует данное ТЭО в качестве основы для разработки проекта с учетом замечаний и рекомендаций.

Президиум Верховного Совета РФ постановлением от 27 августа 1993 г. N 5684-1 "О неотложных мерах по поддержке социально-экономического развития Сахалинской области" предложил Совету Министров - Правительству РФ завершить переговоры с потенциальными иностранными участниками проекта и принять окончательные решения по осуществлению проектов освоения Пильтун-Астохского и Лунского месторождений и не позднее 1994 г. решить вопрос о начале освоения севера шельфа о. Сахалин.

В целях ускорения освоения нефтегазовых ресурсов шельфа о. Сахалин Совет Министров - Правительство РФ распоряжением от 30 августа 1993 г. N 1560-р поручает Минтопэнерго России и администрации Сахалинской области провести с участием министерств и ведомств Российской Федерации, а также ГП "Роснефть" и РАО "Газпром" в сентябре-ноябре 1993 г. переговоры с консорциумом "ММММШ" ("Марафон", "МакДермотт", "Мицуи", "Мицубиси", "Шелл") о заключении соглашения о разработке Пильтун-Астохского и Лунского месторождений на условиях раздела продукции и утвердить директивы российской делегации. ПО "Сахалинморнефтегаз" как юридическое лицо в переговорный процесс не было включено.

Согласно Указу Президента РФ от 8 июля 1997 г. N 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" [564] была образована Комиссия Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции, являющаяся в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 сентября 1997 г. N 1132 "О мерах по обеспечению прав и интересов Российской Федерации заключении реализации Соглашений о разделе продукции" [565] координационным совещательным органом [566].

В Положение о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией, утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. N 86 [567], в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" [568] внесены соответствующие изменения. Однако все основные права и полномочия Правительства РФ по техническому регулированию соглашений о разделе продукции, переданные вышеуказанным постановлением Министерству экономического развития и торговли РФ, в Положении о министерстве отсутствуют [569].

В 1994 г. в структуре администрации Сахалинской области был создан Департамент по освоению минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа (постановление губернатора Сахалинской области от 30 марта 1994 г. N 95), переименованный в 2001 г. в департамент нефтегазового комплекса (постановление администрации Сахалинской области от 29 октября 2001 г. N 47-па), который является юридическим лицом и финансируется из областного бюджета. Его основными задачами являются координация и контроль деятельности, связанной с освоением месторождений нефти и газа, расположенных на территории Сахалинской области, на континентальном шельфе, прилегающем к территории Сахалина и Курильских островов, на условиях соглашений о разделе продукции и иных условиях; взаимодействие с федеральными органами государственной власти, территориальными органами государственной власти Сахалинской области и с органами местного самоуправления.

Таким образом, международный инвестиционный проект "СРП Сахалин-2" создавался в очень трудных условиях, когда законодательство в сфере добычи полезных ископаемых только начало формироваться. Но основная причина отрицательных экономических последствий, думается, кроется в недостаточном выполнении государством своих прямых функций в так называемые смутные времена, т.е. в 90-е гг. XX в.