Л.А. Мицкевич, А.Ф. Васильева, Н.А. Морозова, Е.Г. Приходько
Административное право
Опорный конспект лекций. Красноярск: СФУ, 2008.

Раздел 5. Функции, формы и методы государственного управления

Тема 9. Содержание, методы и формы государственного управления

1. Содержание (функции) государственного управления

Общие положения. Основой для изучения функций, методов и форм государственного управления являются философские категории «содержание» и «форма». Содержание – это взаимосвязанные, внутренние, существенные для качественной характеристики какого-либо явления его свойства и признаки. Содержание также определяют как совокупность элементов и процессов, образующих предмет или явление.

Форма – внешнее выражение содержания, способ его существования. Выделяется внутренняя форма (структура) и внешняя форма – внешнее выражение.

Взаимосвязь формы и содержания. Содержание предопределяет форму, но она, в свою очередь, влияет на содержание. Форма может сдерживать развитие содержания.

Дискуссии

В советском административном праве под содержанием обычно понимали функции управления. Дискуссии – по поводу двух моментов:

1. что понимать под содержанием государственного управления;

2. что такое функции государственного управления.

Некоторые авторы выделяли содержание – функции и методы, а им противостоят формы государственного управления.

Б.М. Лазарев понимал под содержанием государственного управления цели, задачи, властный фактор, функции и методы государственного управления. Эти элементы влияют на формы государственного управления.

Следовательно, при любом подходе функции включаются в содержание, образуют его сердцевину.

Формула универсальной управленческой цепочки

Цель ® задачи (подцели) ® функции ®  методы ®  формы - это универсальная управленческая цепочка. Здесь каждый последующий элемент предопределяется предыдущим.

Цель государственного управления предопределяется политикой. Это политическая задача – формулирование целей государственного управления в широком смысле, законодательная (конституционная) задача – формулирование целей для исполнительной власти.

Эффективность государственного управления зависит, в первую очередь, от правильного отражения в политике назревших проблем развития общества и ожиданий населения.

Цели образуют систему, они должны быть организованы иерархически («дерево целей»), подцели – это шаги, средство достижения более крупных целей. Цели могут быть политическими, стратегическими, тактическими, оперативными.

Системный подход – цели для системы задаются системами более высокого уровня, которые предопределяют условия их существования. Система социального управления – система более высокого уровня для государственного управления. Б.П. Курашвили называет эти социально заданные цели императивами (требованиями, велениями). Часть из них выражается юридически, часть содержится в неправовых нормах - это социальное мировоззрение, система взглядов общества на социальный мир (идеология, мораль, право).

Б.М. Лазарев выделял после целей следующий элемент – волевой, государственно-властный фактор. Здесь речь идет о власти как возможности субъекта управления влиять на объект управления, без чего управление является трудно осуществимым.

Большинство авторов считают, что функции – это основной элемент содержания государственно-управленческой деятельности.

В науке административного права это один из наиболее сложных и дискуссионных вопросов.

Латинское слово «funktio» – переводится как «исполнение, деятельность». Во многих работах функции рассматриваются определенные виды труда, направления деятельности, виды действий, элементы управленческого процесса, стадии цикла.

Ю.М. Козлов – функция управления – это особый вид управленческой деятельности, имеющий специфическое «технологическое» назначение. Он приводит универсальный для любой управленческой деятельности перечень функций (прогнозирование, планирование, организация, регулирование, руководство, координация, учет, контроль).

И.Л. Бачило – серьезное исследование проблемы функций управления. Функция управления - это общее определение (направление) деятельности субъекта управления по организации объекта управления, функции органа управления – комплекс организационно-правовых воздействий субъекта управления на объект.

Г.В. Атаманчук – функции государственного управления – виды властных планово-организующих и регулирующих воздействий государства, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу преобразования объектов.

Классификация функций. Б.П. Курашвили предложил научно обоснованную и аргументированную систему функций. Он проводил взаимосвязь функций государства – функций видов государственной деятельности – функций органов государства. Государственное управление может быть разделено на функции в зависимости от разных оснований. Каждый из них дает набор функций, таким образом, можно говорить о многозначной классификации функций. Пересечение всех этих классификаций дает многомерную (нелинейную) модель функций государственного управления.

Наиболее общие основания: субъект управления, объект управления, технология управления (воздействие).

Субъектные функции: по критерию субъект управления выделяются функции каждой ветви власти и каждого органа. Они закрепляются в компетенционных актах – законах, положениях и т.д. Пример – Указ Президент РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Объектные функции: по основанию объект управления выделяются функции объектные: территориальные (страна, территориальные единицы, регионы), отраслевые (экономика, сельское хозяйство, транспорт), реляционные (социально-пространственные - в зависимости от состава участников общественной жизни – социальная структура, демографические слои – пенсионеры, молодежь и т.д.), эволюционные (т.е., временные – стабилизация и развитие).

Технологические функции: это функции собственно процесса управляющего воздействия. Эти функции делятся на операционные и стадиальные. Все предыдущие функции реализуются с помощью технологических. Операционные – исследование ситуации, собственно управление, учет и оценка ситуации, нормативная регламентация. Стадиальные – подготовка управленческого решения, его принятие, реализация и более дробные функции.

Д.Н. Бахрах отмечает, что  общие «беспредметные» функции - это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни реальные субъекты воздействуют на конкретный объект управления особым образом. Поэтому общие функции в жизни конкретизируются, например, функция контроля может выглядеть как внутриведомственный контроль, надведомственный контроль или учебный контроль и т.п.

Он выделяет три группы функций:

1. Функции ориентирования системы (прогнозирование, планирование, регулирование, руководство).

2. Функции обеспечения системы (кадровая, материально-технического обеспечения, финансирования, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения).

3. Функции оперативного управления системой (непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка).

Эту классификацию повторяют некоторые учебники, например, учебник Ю.Н. Старилова.

Учебник ИГП РАН – функции учетно-регистрационного характера, лицензирования, сертификации, стандартизации.

Выделяются функции основные и вспомогательные, обслуживающие, общеорганизационные и специализированные. Функции совместимые и несовместимые, взаимодополняющие и взаимоисключающие.

Выделяют функции исполнительной власти – регулятивную, нормотворческую, контрольно-надзорную, правоохранительную, юрисдикционную.

Но в целом, в учебниках этот вопрос освещен менее подробно или вообще не рассматривается. Однако проводимая в стране административная реформа основывается на теории функций управления. Научные положения и терминология становятся правовыми, закрепляются в актах. Функции находят правовое закрепление в компетенции органов (полномочия по осуществлению функций).