|
Л.А. Мицкевич, А.Ф. Васильева, Н.А. Морозова, Е.Г. Приходько
Административное право
Опорный конспект лекций. Красноярск: СФУ, 2008.
Раздел 5. Функции, формы и методы государственного управления
Тема 13. Административный процесс
1.Сущность административного процесса
Теоретические
разработки проблемы административного процесса в отечественном правоведении
начались в 60-е годы, т.е. сравнительно недавно. Несмотря на большое количество
спорных вопросов, в целом можно выделить 2 основных подхода к пониманию административного
процесса. 1) широкий; 2) узкий, (юрисдикционный) подход. Эта
теоретическая проблема неизбежно предполагает и 2 чисто практических пути
кодификации административно - процессуального законодательства.
До изложения
этих дискуссионных вопросов – общее понятие процесса (любого, не только
юридического).
Общее
понятие процесса. В самом широком смысле слова процесс - это определенная последовательность
операций, явлений, система действий, движений, для которой характерны
упорядоченность, взаимосвязь динамических актов. Процесс развертывается во времени,
образующие его действия в определенном порядке следуют одно за другим. В
зависимости от вида движения материи различают процессы социальные,
биологические, химические, физические. Т.о., юридический процесс - разновидность социального процесса.
Особенность
административного процесса – он является разновидностью и юридического, и
управленческого процесса. Стадии управленческого процесса: сбор и обработка
информации, принятие управленческого решения, реализация решения, контроль.
Юридическое
понятие процесса. В юриспруденции существует традиционное понимание
процесса. Например, уголовный процесс, гражданский процесс, в которых
реализуется такая форма (вид) государственной деятельности,
как правосудие. В этом смысле, процесс -
определенный порядок, процедура действий суда (судьи) в целях
осуществления правосудия по уголовным и гражданским делам. Этот процесс имеет
юридическое значение и юридические последствия. Поскольку судьи (суды)
осуществляют и административное судопроизводство, следовательно, это может быть
названо административным процессом.
Вместе с тем, существует и определенная деятельность по
разрешению дел в органах исполнительной власти – это тоже административный
процесс. Так же как посредством законотворческого процесса реализуется
деятельность законодательной власти, посредством уголовного и гражданского процесса
реализуется судебная власть (правосудие), точно так же посредством административного
процесса реализуется деятельность исполнительной власти, а в соответствии с
положениями Конституции РФ – и судебная власть.
Таким образом, формы (виды)
государственной деятельности выступают как первооснова деления процесса (как
общего явления) на виды, т.е. разновидности. Но в административном процессе
реализуется и исполнительная власть, и судебная (в виде
административного судопроизводства).
Общие черты
любого вида юридического процесса:
1. Процесс - это не любая деятельность, а исключительно юридическая,
поскольку это - выражение формы
деятельности государства;
2. Главное
назначение процесса - обеспечить
реализацию материальных правовых норм различных отраслей права, значит, каждый
вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых
действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм
материального права.
3. Сам этот
процессуальный порядок установлен специальными юридическими правилами - процессуальными нормами права (гражданскими
процессуальными, уголовно-процессуальными, административно-процессуальными).
В ходе
осуществления процесса возникают процессуальные отношения - самостоятельный вид правовых отношений.
Для их возникновения необходимо наличие 4-х обстоятельств: а) норм
материального права; б) норм процессуального права; в) правосубъектности; г)
юридических фактов (роль которых выполняют материальные правоотношения).
Это юридически-результативная
деятельность. Не всякая деятельность исполнительной власти влечет
юридические результаты, т.е. является административным процессом, а только та,
которая направлена на порождение юридически значимого результата.
Дискуссии:
1. Узкое,
«юрисдикционное» понимание административного процесса. Сторонники его (Н.Г.
Салищева, М.И. Пискотин, О.В. Иванов и др.) определяют административный процесс
как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров,
возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися
между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер
административного принуждения»
При этом подходе
отождествляются уголовный, гражданский процесс и административный, последний
связывается только с применением административного принуждения или
наличием спора. Так, А.П. Клюшниченко полагает, что главное содержание
административного процесса составляет регулируемый нормами
административно-процессуального права порядок применения мер принуждения и,
прежде всего, административных наказаний.
Сторонники
узкого, юрисдикционного понимания процесса считают, что понятие
«административное производство» шире понятия «административный процесс».
Производство-процесс применения любых административно-правовых норм,
процесс–только норм, регулирующих привлечение к ответственности, или разрешение
спора.
Для
определения порядка «позитивной» деятельности органов они предлагают ввести
понятие «организационной процедуры» и, соответственно,
«организационно-процедурных норм». Под позитивной деятельностью понимается
осуществление органами их компетенции в определенных формах и определенными
методами.
2. Широкое
понимание процесса - административный
процесс - это порядок разрешения
индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления
исполнительно-распорядительными органами (и другими субъектами), это
деятельность, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения,
регулируемые нормами административно-процессуального права. Такой позиции
придерживаются Д.Н. Бахрах, В.А. Лория, В.Д. Сорокин др. административисты).
Эти ученые
рассматривают процесс как понятие более широкое, чем производство, считая, что
процесс - это совокупность производств.
У этого
широкого подхода к определению административного процесса есть 2 направления:
- первое -
связано с пониманием процесса как «позитивного» порядка разрешения
конкретно-индивидуальных дел (т.е., это правоприменительная деятельность);
- второе - административный процесс связан не только с
разрешением дел, т.е. правоприменением, но в административном процессе
реализуется и правотворческая (правоустановительная, правоучредительная)
деятельность. Учредительная деятельность связана с формированием
государственных органов. Сторонники этой позиции -
ученые Воронежского университета, а также Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий
А.А..
Особое место
среди сторонников широкого понимания процесса занимает В.Д. Сорокин, (автор первого
советского учебника по административно-процессуальному праву), он относит к
процессу, в первую очередь, не разрешение конкретно-индивидуальных дел, как это
традиционно делают все другие, а все виды действий в государственном
управлении, совершаемые в определенном порядке, в том числе, принятие
нормативных актов.
Компромиссный
подход. Ю.М. Козлов, анализируя данную дискуссию и подводя итог, предлагает
объединить спорные моменты.
Во-первых,
назвать все виды процессуальной деятельности в государственном управлении
административным процессом, рассматривая его как порядок правоустановительной,
правоприменительной и правоохранительной деятельности.
Во-вторых,
выделить 2 варианта (2 вида) административного процесса:
а) административно-процедурный;
б) административно-юрисдикционный.
И далее он отмечает общие черты любого вида
административного процесса:
а)
преимущественно внесудебный порядок;
б)
индивидуальный характер дел;
в)
регламентация различных видов процедур в одном акте.
Различия между этими видами процесса:
- наличие или отсутствие
административно-правового спора (спор о праве администрации, например, в
заявлении гражданина нет спора, в жалобе - есть.).
- правовая
оценка поведения участников управленческих отношений (при юрисдикционном
процессе обязательна правовая оценка поведения участников, при процедурном - может отсутствовать. Комментарий - это
спорно, поскольку при разрешительной и регистрационной процедуре спора нет, но
оценка есть).
- назначение
процессуальной деятельности – это рассмотрение индивидуального дела, как
правило, в процедурном виде, хотя может и не быть (например, делопроизводство).
- в юрисдикционном процессе - результатом является применение ответственности.
- отсутствие или наличие
детальной регламентации (это тоже может быть спорно, поскольку связано с
незавершенностью законодательства).
Специфические
черты административного процесса:
1. Связь с государственным
управлением. В содержание процесса вкладывается не вся деятельность органов
исполнительной власти, а лишь ее определенная часть, которая требует правовой
формы своей реализации.
В.Д. Сорокин
называет это – юридическая форма реализации исполнительной (ветви) власти,
т.е., административный процесс имеет ярко выраженную управленческую природу; в
ней выделяются:
а) государственно-властная
составляющая; процесс связан с деятельностью субъектов, обладающих
государственно-властными полномочиями в области государственного управления;
б)
управленческая составляющая (это управленческий процесс).
2. Связь с административным
материальным правом, которая выражается в том, что в ходе реализации задач
административного процесса происходит разрешение индивидуально-конкретных дел,
возникающих в сфере государственного управления. В этом смысле процесс является
одновременно выражением управленческой деятельности и формой реализации норм
административного права (и др. отраслей права -
финансовое, земельное, трудовое). Применение этих норм происходит в порядке,
урегулированном нормами административно-процессуального права; вне правовой
нормы процесс не существует. Особенность: административный процесс, как
уголовный и гражданский, «обслуживает», обеспечивает реализацию материальных
норм не только административного права, но и ряда других отраслей, это обусловливает
самостоятельность административно-процессуального права как отрасли (В.Д. Сорокин).
Кроме того, Конституция РФ содержит указание на административное и
административно-процессуальное законодательство.
3. Административный
процесс - это деятельность, в ходе
которой возникают административно-процессуальные отношения, регулируемые
нормами административно-процессуального права.
4. Административный
процесс – это деятельность, направленная на порождение (достижение) юридического
результата.
|
