В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.
Раздел 10. Государственный контроль за местным самоуправлением. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Лекция 15. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
1. Общая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: понятие, признаки, виды
Понятие ответственности в
муниципальном праве многогранно и может рассматриваться как а) признак или
принцип местного самоуправления; б) комплексный институт муниципального права;
в) вид юридической ответственности.
Ответственность
как признак и принцип местного самоуправления. Местное самоуправление, в основе которого лежит право
населения самостоятельно решать вопросы местной жизни, а также обособление
органов местного самоуправления от государства, предполагает ответственность
этих органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них
функций и полномочий, а также различные виды контроля за их деятельностью.
Кроме того, как отмечают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, ответственность служит
обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения,
граждан, общества в целом[28].
Ответственность
как элемент (институт) отрасли муниципального права. Правовое регулирование ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления существует и занимает важное место в
правовой основе местного самоуправления и составляет обособленный комплекс
правовых норм. Основополагающие принципы ответственности местного самоуправления
заложены непосредственно в действующей Конституции Российской Федерации. В
частности, в п. 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации говорится о
включении в российскую правовую систему общепризнанных принципов международного
права и международных договоров, ратифицированных Российской Федерации,
следовательно, к нормам муниципального права Российской Федерации можно отнести
положения Европейской хартии местного самоуправления об ответственности органов
местного самоуправления и административном надзоре за их деятельностью. Кроме
того, закрепляя общий правовой статус местного самоуправления, общие принципы,
определяющие статус органов и должностных лиц местного самоуправления, в том
числе очерчивая рамки легальности их деятельности, Конституция Российской Федерации
устанавливает тем самым возможность существования ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления. Ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления уделено достаточное место в федеральном законодательстве
о местном самоуправлении – ей посвящена глава 10 Федерального закона 131-ФЗ от
06.10.2003 г. Множество норм об ответственности в системе местного
самоуправления содержатся в трудовом, уголовном, гражданском и административном
законодательствах. Вопросы ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления регулируются также законами субъектов федерации и уставами
муниципальных образований. Вышеперечисленные правовые нормы, регулирующие
отношения ответственности в системе местного самоуправления, можно рассматривать
как комплексный институт муниципального права.
Ответственность в муниципальном праве как
самостоятельный вид юридической ответственности. В последнее время в муниципально-правовой науке все
большее признание получает рассмотрение муниципальной ответственности,
регулируемой муниципально-правовыми нормами, в качестве самостоятельного вида
юридической ответственности.[29]
Такой подход является, на наш взгляд, перспективным и отвечает потребностям развития как местного
самоуправления, так и муниципального права. Юридическую ответственность в
муниципальном праве можно рассматривать и в узком, и в широком смысле. В узком
смысле – это муниципально-правовая ответственность, которая регулируется
собственными муниципальными нормами, реализуется внутри системы местного
самоуправления самими субъектами местного самоуправления на основе
муниципальных правовых актов, выражается в подотчетности, поднадзорности
субъектов местного самоуправления и применении к ним муниципально-правовых
санкций за муниципальные правонарушения. В широком смысле – это вид
ответственности, включающий все регулируемые муниципальным правом виды
ответственности: конституционную, уголовную, административную,
гражданско-правовую, дисциплинарную, муниципально-правовую. Объединяющим,
интегрирующим началом в выделении данного вида ответственности является предмет
и метод правового регулирования в муниципальном праве. Общеотраслевая ответственность
должна охватывать своим охранительным механизмом, системой мер ответственности
все отношения, регулируемые соответствующей отраслью права. Специфика предмета
отрасли муниципального права вызывает также определенные особенности
ответственности в муниципальном праве как виде юридической ответственности. В отличие
от базовых отраслей права, имеющих свою отраслевую моноответственность (конституционную,
уголовную, гражданскую, административную), муниципальная ответственность носит
комплексный характер и включает, во-первых, все виды юридической
ответственности, регулируемые другими отраслями права, которые в связи с комплексным
характером муниципального права относятся к его предмету, а во-вторых, внутриотраслевую
муниципально-правовую ответственность, которая регулируется только нормами
муниципального права.
В
связи со становлением нового вида ответственности возникает необходимость
разработки соответствующей терминологии, то есть адекватного наименования общеотраслевой
ответственности в муниципальном праве. На наш взгляд, термин «муниципальная»
является наиболее удачным для рассматриваемого вида ответственности, в соответствии
с названием одноименной отрасли права и явления, охраняемого соответствующими
правовыми нормами. Термин «муниципальная ответственность» точно отражает причастность
данного вида ответственности к муниципальному праву, ее сущность, содержание,
сферу применения, субъектов ответственности, связь с остальными видами юридической
ответственности.
С учетом вышеизложенного можно выделить следующие
признаки муниципальной ответственности как вида юридической ответственности:
1) правовой характер – к муниципальной ответственности
относятся только правовые отношения, урегулированные нормами муниципального
права; меры морального и иного воздействия, не получившие закрепление в
правовых актах, не носящие формально определенный характер, не входят в муниципальную
ответственность;
2) комплексный характер – к муниципальной
ответственности относятся все виды юридической ответственности, применяемые к
субъектам местного самоуправления;
3) многообразие источников правового регулирования –
регулирование муниципальной ответственности осуществляется как нормативными
актами органов государственной власти, так и муниципальными правовыми актами,
что служит проявлением в муниципальной ответственности не только государственно-правовых,
но и самоуправленческих начал;
4) многообразие инстанций ответственности –
инстанциями, которые могут применять муниципальную ответственность, являются:
государство, население, физические и юридические лица, а также сами органы
местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;
5) многообразие мер ответственности, включающих не
только санкции, но и другие меры контроля и надзора; при этом санкции применяются
только за виновное нарушение норм муниципального права, имеющее определенный
состав (субъект, объект, субъективную и объективную стороны);
6) специфика санкций – как правило, это
государственное или общественное осуждение в виде угрозы применения или непосредственного
использования принудительных мер преимущественно организационного характера,
состоящие в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта,
роспуске органа местного самоуправления, отрешении главы муниципального
образования от должности и т.п.;
7) специфические субъекты ответственности – к ним
относятся все субъекты, осуществляющие местное самоуправление: органы местного
самоуправления, должностные лица местного самоуправления, а также само
население (в случае принятия юридически значимых решений на выборах,
референдумах, общих собраниях, конференциях, сходах);
8) специфический объект ответственности – отношения в
сфере осуществления местного самоуправления;
9) особая процедура реализации ответственности,
которая зависит от того, кто применяет ответственность – уполномоченный государственный
орган, орган местного самоуправления, население или ответственность реализуется
самостоятельными действиями субъекта ответственности.
Вышеперечисленные признаки позволяют сделать вывод о
наличии в правовой действительности феномена муниципальной ответственности как
комплексного вида юридической ответственности, урегулированного нормами
муниципального права, реализуемого государством, населением, физическими и
юридическими лицами, а также самими органами и должностными лицами местного
самоуправления в отношении субъектов местного самоуправления, включающего меры
контроля, надзора, а при наличии муниципального правонарушения – меры
государственного или общественного принуждения.
[28] Кутафин
О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 2007.С. 404.
[29] Подр. См.:
Кашо В.С. Об определении ответственности в муниципальном праве // Российский юридический
журнал. 2008. № 1. С. 82-90.
|