В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.

Раздел 2. Понятие, юридическая природа, принципы и функции местного самоуправления

Лекция 2. Понятие, юридическая природа и принципы местного самоуправления

2. Основные модели взаимодействия государства и местного самоуправления: основные зарубежные модели и российский опыт

Традиционно выделяют четыре основные модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:

1. Континентальная модель, ареалом распространения которой является континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний восток. Для этой модели характерно:

а) помимо выборных населением органов местного самоуправления государство назначает на места своих представителей-агентов. Назначаемый государственной администрацией префект (комиссар), осуществляет надзор за деятельностью местных властей, а также выполняют иные общегосударственные функции. К компетенции префекта относится руководство региональными государственными службами, поддержание общественного порядка, благоустройство территории, социальное обеспечение населения, административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Наблюдатель подотчетен вышестоящим органам государственной власти;

б) сохраняется институт контрассигнации актов органов местного самоуправления;

в) сохраняется подчиненность разноуровневых муниципальных образований. Во Франции соподчиненность между разноуровневыми муниципальными образованиями снижена муниципальными реформами, проведенными в 80-е годы ХХ в. Территориальный коллектив не может осуществлять опеку один над другим, кроме как в строго ограниченной сфере: регион над департаментом и коммуной в области образования, департамент над коммуной в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте;

г) полномочия муниципалитетов определяются негативным способом;

д) менее четверти бюджета наполняют собственные доходные источники, остальное направляется в муниципальный бюджет через развитый механизм перераспределения доходных источников по территории. Это позволяет выровнять экономически слабые территории, обеспечить на всей территории страны предоставление населению всех муниципальных образований минимальный, приближенный к общенациональным стандартам пакет социальных услуг.

2. Иберийская модель, распространенная в Португалии, испано-язычных странах Латинской Америки. Для этой модели свойственно избрание на уровне местного самоуправления населением самостоятельно представительных и исполнительных органов. Назначаемые сверху должностные лица отсутствуют, но избранный населением главы муниципальных образований утверждаются в должности центральной государственной властью и имеют второй статус как представитель государства на местах. Местные администрации решают вопросы местного значения и отвечают при этом перед местным сообществом, поскольку они формировались на выборах населением. В то же время главы муниципалитетов осуществляют ряд государственных полномочий на местах и как лица, назначенные государственной властью, несут ответственность перед последней за надлежащее решение порученных государственных дел.

По всем остальным признакам, иберийская модель совпадает с континентальной.

3. Англосаксонская модель применяется в Австралии, Канаде, США и Великобритании. Основные характеристики модели заключаются в следующем:

а) во всех административно-территориальных единицах выбирается территориальным коллективом система органов местного самоуправления. Население избирает представительный орган местного самоуправления и ряд должностных лиц. Отсутствует назначенный сверху представитель государства на местах;

б) отсутствует институт контрасигнатуры актов органов местного самоуправления. Отменить акты муниципальных органов может только суд. Контроль за местными властями осуществляется через отделы министерств и ведомств, то есть территориальных структурных подразделений центральных государственных органов;

в) разноуровневые муниципальные образования не подчиняются друг другу;

г) полномочия органов местного самоуправления определяется позитивным способом, и считаются производным от компетенции государства. Согласно «правилу Диллана» полномочие муниципалитета должно быть прямо указано в законе штата, и всякое сомнение в том, что данное право у муниципалитета имеется, толкуется судами как основание признания факта превышения полномочий;

д) около 75 % бюджета наполняют собственные доходные источники. Государство прибегает к мерам бюджетного выравнивания обеспеченности территорий, но в ограниченных масштабах.

4. Советская модель управления на местах, сохранившаяся, например, в КНР, КНДР. Модель основана на отрицании принципа разделения властей и установлении полновластия советов и принципа демократического централизма. Существует иерархическая соподчиненность местных советов советам вышестоящего уровня. В основу организации власти на местном уровне был положен принцип единства Советов с жесткой соподчиненностью нижестоящих вышестоящим. Местные советы признаются, таким образом, органами единой государственной власти и их главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральных органов. Причем фактически властью обладает, как правило, партийный аппарат, сросшийся с государственным аппаратом управления.

Муниципальной доктрине известны и другие подходы к классификации способов организации местного самоуправления, точнее, взаимодействия государства и местного самоуправления». Так, В.И. Фадеев предложил все известные типы организации местного самоуправления поделить на модели «автономного местного самоуправления» и «наблюдаемого местного самоуправления».