В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.

Раздел 5. Территориальная организация местного самоуправления

Лекция 5. Муниципально-территориальное устройство

1. Понятие муниципально-территориального и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, их соотношение

Категория территориального устройства объединяет варианты распределения структурных частей государственного механизма по его территории. Территориальное устройство – это деление территории государства и дробление публичного аппарата, преследующее цель наиболее эффективной организации властного управления по всей территории страны. К видам территориального деления относится федеративное, административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство.

В зависимости от поставленной задачи территориального устройства – организация государственного управления или местного самоуправления – оно будет соответственно федеративным (или административным) либо муниципально-территориальным.

Используя критерий правового статуса создаваемой территориальной единицы, выделяют процесс территориальной децентрализации и территориальной деконцентрации публичного аппарата управления. К первому способу распределения властных структур по территории относится федеративное и муниципальное устройство. Ко второму – административно-территориальное деление. При децентрализации создаются полновесные публично-властные организации – субъекты федерации или муниципальные образования. Получившиеся в результате федеративного или муниципального деления территориальные единицы являются универсальными. В их пределах осуществляют свою юрисдикцию самостоятельные публично-властные организации, имеющие собственные «отграниченные» властные полномочия, обособленное население, проживающее на территории универсальной единицы, самостоятельный бюджет, формируемый за счет своих региональных или соответственно муниципальных налогов и сборов, собственную систему правовых актов.

При деконцентрации властных полномочий создаются не относительно автономные публичные властные организации, а всего лишь территориальные единицы, в границах которых осуществляют свою юрисдикцию территориальные структурные подразделения органов государственной власти. Административно-территориальная единица не является, таким образом, универсальной. Более того, зоны юрисдикции различных территориальных публичных органов могут пересекаться и наслаиваться друг на друга. А иногда, такое несовпадение решает задачу обеспечения самостоятельности образуемых отделов органов государственной власти, как в случае с созданием апелляционных арбитражных округов, судебных участков мировых судей сдвинутых территориально по отношению к подразделениям органов исполнительной власти того же уровня.

Деконцентрация власти направлена на приближение властного ресурса к объекту администрирования, его локализации (численно, зонально, масштабно, пообъектно) с целью достижения наибольшего эффекта управленческого воздействия. Также периферийные отделы государственных органов, действующие в рамках административной единицы доступнее для населения в географическом и временном отношении, располагают некоторой свободой управленческого усмотрения, что дает возможность учитывать особенности объекта властного воздействия.

Децентрализация власти путем создания субъектов федерации и муниципальных образований нацелена на эти же результаты, но позволяет достигнуть их с максимальным коэффициентом эффективности. Способствуют качественному скачку показателей управления такие факторы как самостоятельное осуществление компетенции, организационная обособленность системы аппарата управления, выражающаяся в формировании их населением субъекта Российской Федерации или муниципалитета, относительной финансовой независимости, возможность законодательствовать в сфере вопросов своего ведения. Властные полномочия реализуют такими же методами и способами, но государственными должностными лицами и служащими, которые избраны региональным или местным сообществом, несут ответственность перед ним, а не перед Центром, учитывая, в первую очередь, интересы территории, к которой они сопричастны.

Муниципально-территориальное устройство, таким образом, представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на части в целях эффективной организации местного самоуправления. В результате такого деления создаются универсальные территориальные единицы, которые выступают основой существования публично-властной организации – муниципального образования.

Административно-территориальное устройство – деление территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на части в целях наиболее эффективной организации государственного управления. Получившиеся в результате этого деления территориальные единицы не универсальны и очерчивают пространственные пределы юрисдикции органов исполнительной или судебной власти. Следует различать административно-территориальное устройство Российской Федерации и административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации Российская Федерации при установлении границ своих административно-территориальных единиц (и соответственно создании территориальных структурных подразделений федеральных органов) не связана федеративным устройством и административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации, хотя вправе его учитывать.

Существует три варианта соотношения учрежденных административно-территориальных единицы с муниципально-территориальным устройством. Во-первых, совпадение муниципально-территориального и административно-территориального устройства. Закон Красноярского края «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» декларирует совпадение административно-территориального устройства с муниципально-территориальным делением в крае. Изменение границ муниципальрных образований влечет изменение границ административно-территориальных единиц. Статусом административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации, как правило, наделяются являются округа, районы, населенные пункты.

Во-вторых, несовпадение административно-территориального и муниципального устройства. Органы государственного управления действуют в рамках, создаваемых административных (судебных) округов, территориально не совпадающими с муниципальными образованиями.

В-третьих, частичное совпадение административно-территориального и муниципально-территориального устройства. В этой модели часть муниципальных образований одновременно имеет статус административно-территориальной единицы. В административном центре муниципалитета располагаются периферийные органы федеральной и региональной власти. Хотя упомянутый Закон Красноярского края формулирует  первый вариант их соотношения, но фактически признает статус административных единиц только за муниципальными районами и городскими округами. Два района Красноярского края (Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский) в соответствии с ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского округов» являются административно-территориальными единицами края с особым статусом.

Возникающее совпадение муниципально-территориальных и административно-территориальных единиц связано с совпадением методов и способов государственного и муниципального управления. Любое территориальное деление (федеративное, административное, муниципальное) обусловлено влиянием естественно-географических факторов, национальным, конфессиональным составом населения, системой хозяйственных и социальных, культурных в историческом плане связей уже сформировавшихся.

В Красноярском крае зарегистрировано  1703 населенных пункта, где проживают 718 479 человек. 201 – до 50 человек; 115 – до 10 человек; 74 – не живет никто (по данным Красстата // Аргументы и факты. 2009. № 25).