Л.А. Мицкевич, А.Ф. Васильева, Н.А. Морозова, Е.Г. Приходько
Административное право
Опорный конспект лекций. Красноярск: СФУ, 2008.

Раздел 1. Введение в административное право

Тема 2. Государственное управление. Исполнительная власть

2. Понятие и характерные черты исполнительной власти

Исторический экскурс. Бахрах Д.Н. называет эмбрионом исполнительной власти административную (управленческую) власть, которая появилась как власть вожака (старейшины и т.д.), развивалась с возникновением государства и концентрировалась в последующем в одних руках (одновременно законодательствовала и судила). И только со временем эволюционировала, отделяя от себя законодательную и судебную, превратившись в демократическом обществе в исполнительную власть, связанную рамками закона. Но исполнительная власть подчинена закону, а не органам законодательной власти.

Социальное значение исполнительной власти: приоритет в организации и ответственность за состояние общества в первую очередь возлагается на исполнительную власть.

Обоснование – кибернетический подход к социальному управлению.

И.Л. Бачило отмечает, что кризис в обществе – это результат неправильно установленного соотношения властей и неправильной организации государственного управления в широком смысле слова. «Если государство является эпицентром публичного управления делами общества, то исполнительная власть является эпицентром практического, организационного влияния государства на состояние всех сфер общественной жизни».

Понятие исполнительной власти в учебной литературе раскрывается через перечисление основных черт, но нигде не предлагается какого-либо определения.

Конституция РФ не содержит определения. По этому поводу К.С. Бельский высказывает гипотезу о том, что при написании Конституции у авторов не было четкого представления и концепции исполнительной власти, а также в книгах по данному вопросу не содержится самой концепции, а есть только соображения о том, как следует исследовать данный феномен.

При определении сущности исполнительной власти в литературе по теории государства и права и по конституционному праву внимание акцентируется на разделении властей, на взаимоотношениях ветвей государственной власти, о сущности же говорится, что ее предназначение – это исполнение законов (то есть, прямо исходя из буквального толкования названия), указывается также на подзаконный характер деятельности.

В литературе исследуется преимущественно системно-структурный аспект – органы, их система, полномочия и т.д. Этот подход и отражен в Конституции РФ, где в главе об исполнительной власти закрепляется статус Правительства РФ.

Однако уже в XIX веке государствоведы отмечали недостаточность и слишком общий характер этого определения, указывая на предметный (управленческий) характер и многообразие этой деятельности.

К.С. Бельский предлагает в качестве отправной точки в исследовании данной проблемы использовать понятие функций как основных, ведущих направлений этого вида деятельности (то есть отталкиваться от основного содержания деятельности). Он выделяет две группы функций:

1 группа – это функции-цели (то есть, для чего государству нужна исполнительная власть);

2 группа – это функции-направления деятельности и правовые средства их осуществления.

1 группа – функция охраны общественного порядка и общественной безопасности, регулятивно-управленческая, защита прав и свобод граждан.

2 группа – нормотворческая, применение норм права, юрисдикционная.

Этот подход может быть предметом для обсуждения на семинаре.

Характерные черты исполнительной власти:

· Исполнительная власть – относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти.

Относительная самостоятельность может рассматриваться в организационном (как формируется) и в функциональном аспекте (как функционирует).

Это означает также, что никакой орган иной ветви власти не вправе принимать на себя функции и полномочия исполнительной власти, а орган исполнительной власти не вправе передавать их другому.

· Исполнительная власть – вид государственной власти.

Это означает:

- акты обязательны для всех;

- их исполнение обеспечивается государственным принуждением;

- осуществляется уполномоченными субъектами государства;

- в формах, опосредованных правом и установленных государством.

· Две предыдущие черты характеризуют положение исполнительной власти в системе государственной власти, следующая черта характеризует ее главное предназначение (цель, миссия) – это исполнение (реализация) законов, иных нормативных актов.

Некоторые авторы называют это качество организационным содержанием деятельности. Для этого исполнительная власть осуществляет: нормотворчество, применение (исполнение), принуждение (юрисдикция).

· Универсальный характер деятельности во времени и в пространстве. Исполнительная власть распространяется почти на все сферы и уровни общественной жизни. Некоторые авторы называют это масштабностью деятельности.

· Непрерывность функционирования.

· Предметный характер деятельности – наличие ресурсов, объектов управления, всего, что требуется для организации исполнения законов.

· Подзаконный характер.

· Наличие внутриорганизационной управленческой деятельности.

· Специальные формы и методы деятельности (процедуры, акты).

· Наличие специального профессионального аппарата – государственных служащих.

· Содержание исполнительной власти образует система определенных функций.

Функции изменяются, как и формы, и методы, в новых условиях – информационное обеспечение, прогнозирование, программирование, создание инфраструктуры, контроль и надзор и т.д.

Прогнозирование – научное предвидение изменений в развитии каких-либо событий, процессов на основе полученных данных.

Планирование – определение направлений, целей, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов.

Организация – формирование управляющей и управляемой системы, упорядочение структуры, определение строения чего-либо, взаимодействия и связи частей.

Регулирование – установление режима какой-либо деятельности без прямого влияния на ее содержание.

Руководство – определение общего направления поведения объектов, постановка целей.

Оперативное распорядительство – издание ненормативных распоряжений, влияющих на оперативную деятельность управляемых объектов.

Координация – согласование деятельности различных объектов.

Контроль – установление соответствия или несоответствия фактического состояния объекта заданному.

Учет – выработка и фиксация выраженных в количественной форме данных о деятельности объекта.