И.Н. Олейникова
Финансы, денежное обращение и кредит: конспект лекций
Таганрог: ТРТУ, 1996.
Тема 7. Государственные финансы
7.3. Бюджетное регулирование
Главной
предпосылкой бюджетного регулирования является единство доходной базы бюджетов
всех уровней, основу которой составляют налоговые доходы. Доходы различных
бюджетов формируются в соответствии с налоговым законодательством.
Существуют
различные методы бюджетного регулирования:
-
налоговые;
-
прямая помощь из вышестоящих бюджетов;
-
образование фондов регулирования.
Налоговые методы применяются в
следующих формах:
а) в виде
системы отчислений от государственных налогов и доходов, когда региональные и
местные органы власти получают определенную долю от ряда налогов. Данная форма
является пассивной, поскольку не позволяет нижестоящим органам власти
участвовать в налоговой политике государства;
б) в виде
системы надбавок к государственным налогам и доходам. Такие надбавки
устанавливаются как максимальные, и в этих пределах региональные и местные
органы производят свои сборы. Примером является налог на прибыль, по которому
установлены федеральная и региональная ставки.
Помощь из
вышестоящих бюджетов может предоставляться в форме дотаций и субвенций.
Дотация -
денежные средства, предоставляемые в твердой сумме безвозвратно для
окончательного сбалансирования нижестоящих бюджетов в случае превышения их
расходов над доходами.
Субвенция
- вид денежного пособия, предоставляемого в твердой сумме на финансирование
определенных мероприятий. В случае нецелевого использования подлежит возврату.
Фонды
регулирования создаются с целью помощи маломощным в социально-экономическом
отношении регионам за счет более сильных. Обычно формируются за счет отчислений
от одного-двух наиболее универсальных налогов.
В практике
взаимоотношения федеральных, региональных и местных бюджетов нашли применение
все перечисленные методы бюджетного регулирования.
Основу
бюджетного регулирования составляет разделение доходов на закрепленные и
регулирующие.
Закрепленными
являются доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в
процентах) поступают в соответствующий бюджет. В частности, для региональных
бюджетов таковыми являются региональные налоги, часть налога на прибыль (в
соответствии с региональной ставкой).
Регулирующие
доходы - это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов
поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или
других платежей. Традиционно к таким доходам относятся налог на добавленную
стоимость, акцизы. Конкретный перечень регулирующих доходов устанавливается в
законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовыйгод.
В
частностистности, в 1995г. в бюджеты регионов передавались следующие доходы:
-
25% налога на добавленную стоимость;
-
90% отчислений от подоходного налога с физических лиц;
-
платежи за пользование природными ресурсами;
-
отчисления на воспроизводство минеральносырьевой базы;
-
транспортный налог;
-
50% акцизов на спирт, водку, ликероводочные изделия;
-
100% разных акцизов, кроме акцизов на нефть, газ,
-
бензин, автомобили;
-
ряд других.
В 1993 во
взаимоотношения федерального правительства и субъектов федерации была введена
концепция минимального бюджета.
Минимальный бюджет - это
расчетный объем доходов соответствующего регионального или местного бюджета,
покрывающий минимально необходимые расходы.
Предполагалось,
что расходная часть минимального бюджета будет формироваться в соответствии с
унифицированными финансовыми нормами и нормативами разрабатываемые центральными
органами исполнительной власти. Целью применения таких норм ставилось
сглаживание различий в уровне социально-экономического развития территорий.
Законодательно
подтверждалось, что не менее 70% доходной части минимального бюджета должны
составлять закрепленные доходы.
В дополнение к
закрепленным и регулируемым доходам применялась система дотаций и субвенций.
Однако
принципиальных изменений данная система не принесла. Не произошло укрепления
доходной базы регионов: 40% всех доходов составляли дотации. Применялись
дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих доходов. Так, только по
НДС норматив колебался в пределах 20-50%. Большая часть помощи выделялась в
твердо фиксированных суммах, что невыгодно регионам в условиях, когда
федеральный бюджет принимался с опозданием, и, кроме того, данная помощь теряла
свою значимость в условиях высокой инфляции.
Принципиальные
изменения в систему межбюджетных отношений были внесены в 1994 г. Целью
изменений было создание четкой методологии перераспределения бюджетных
ресурсов, исключающей возможность субъективного влияния на процесс получения
помощи из федерального бюджета.
С 1994 г.
формируется федеральный бюджетный фонд финансовой поддержки регионов.
Источником является НДС, зачисляемый в федеральный бюджет. В 1994 г. в фонд
зачислялось 22% от этой суммы, в 1995 г.-27%.
Фонд
распределяется между регионами в форме трансфертов (передаточных платежей). Для
расчета трансфертов определяется доля (в %) каждого региона в распределении
будущих фактически поступающих в фонд средств. С этой целью введены два статуса
регионов: " регион, нуждающийся в поддержке " и " регион,
особонуждающийся в поддержке". Принцип присвоения регионам
соответствующего статуса следующий: на основе специальных расчетов сравнивается
среднедушевой бюджетный доход всех регионов России и бюджетный доход на одного
жителя в конкретном регионе.
Расчеты
проводились по данным базового периода - II-IV кварталы 1993 года. Регионам,
где бюджетный доход оказался меньше средней величины (она была определена на
уровне 147 тыс.руб.) присваивается статус нуждающихся в поддержке. Если, кроме
этого, средств в бюджете недостаточно для покрытия текущих расходов, регион
получает статус особо нуждающегося в поддержке. Таким образом, один регион
может иметь две доли в фонде. Средства фонда распределяются между регионами
ежемесячно.
Достоинство
данной системы - создание целевого бюджетного фонда, распределяемого по четко
определенным критериям.
В 1995 году
помощь из фонда получают 66 регионов, в том числе 27 регионов имеют статус
особо нуждающихся.
Применение
системы трансфертов в течении года позволило выявить следующие ее недостатки:
- формирование
фонда регулирования связано с единственным доходным источником ( НДС).
Следовательно колебания в поступлении данного налога автоматически сказывается
на объеме фонда;
- в расчет
трансфертов была заложена сложившаяся в 1993 году ситуация, не создан механизм
корректировки роли регионов в фонде;
- система
трансфертов пока не устраняет дифференциацию регионов по уровню обеспеченности
социальной сферы и жилья;
- через данную
систему помощь предоставляется только на текущие расходы, капитальные затраты
бюджета в расчет не принимаются;
Таким образом
доходная база региональных и местных бюджетов имеет следующую структуру:
- собственные
доходные источники (закрепленные и регулирующие доходы);
- трансферты
из фонда финансовой поддержки регионов;
- заемные
средства привлекаемые за счет получения кредитов из других бюджетов и выпуска
региональных и местных займов.
Межбюджетные
отношения подлежат дальнейшему совершенствованию. Законодательной основой этого
процесса должен стать Бюджетный кодекс России.
|